Im November will Agrarkommissar Dacian Ciolos seine Eckpunkte für die EU-Agrarpolitik nach 2013 vorstellen. Dann beginnt das Gezerre und Gefeilsche um Geld und nationale Interessen. Wir zeigen Ihnen, was auf Sie zukommen könnte.

Rastlos ist Dacian Ciolos in den vergangenen Monaten kreuz und quer durch Europa gereist. Er hat Betriebe besichtigt, mit nationalen Agrarpolitikern, Wissenschaftlern und Bauernverbandspräsidenten gesprochen. Im Frühjahr hat er eine Internetdebatte über die Zukunft der EU-Agrarpolitik angestoßen und die Ergebnisse im Juli auf einer großen Konferenz in Brüssel diskutiert. „Ciolos sucht eine breite gesellschaftliche Akzeptanz für die Agrarpolitik nach 2013“, heißt es auch auf den Fluren des EU-Parlaments anerkennend.

Seine Schlussfolgerungen will der Agrarkommissar Mitte November vorstellen, wenn die EU-Kommission ihre Eckpunkte für die künftige EU-Agrarpolitik verabschiedet hat. Dabei wird es vor allem um die folgenden sechs Kernfragen gehen:

Wie viel Geld braucht die Agrarpolitik nach 2013?

Welche Leitplanken gelten für die Agrarmärkte in Zukunft?

Wie werden die Mittel auf die EU-Staaten verteilt?

Wie sehen die Direktzahlungen künftig aus?

Wie geht es mit Cross Compliance und der Modulation weiter?

Und was wird aus der 2. Säule?

EU-Agrarhaushalt unter Druck

Für die europäischen Bauern steht einiges auf dem Spiel. Das zeigt ein nüchterner Blick auf die Zahlen. Allein in diesem Jahr gibt die Union rund 58 Mrd. € für ihre Bauern aus, das sind mehr als 41 % des gesamten Haushalts. Davon erhält Deutschland rund 12 %, also etwa 7 Mrd. €. Viel Geld! Für einige Kritiker zu viel. Deshalb wird es schwer werden, den EU-Agrarhaushalt auf dem bisherigen Niveau zu halten, heißt es in Brüssel:

Fast alle EU-Staaten leben auf Pump. Bankenrettung und Wirtschaftskrise haben die öffentlichen Kassen geplündert. Viele EU-Finanzminister kennen daher nur ein Ziel: So wenig Geld wie möglich nach Brüssel tragen und so viel wie möglich zurückholen.

Hinzu kommt, dass andere Politikbereiche der EU, wie die Forschung oder die Sicherheits- und Außenpolitik, finanziell gestärkt werden sollen. Allerdings will keiner dafür „frisches Geld“ bereitstellen.

Und in welchem Ausmaß die im Frühjahr ausgegebenen Bürgschaften und Garantien für die Rettung des EURO in Anspruch genommen werden, weiß heute auch noch niemand.

Klar, dass viele deshalb den angeblich so üppigen Agrarhaushalt als Sparkasse sehen. Dabei ist die EU-Agrarpolitik in den letzten Jahrzehnten schon deutlich abgespeckt worden. Heute gibt die EU nur noch 0,4 % ihres Bruttoinlandsprodukts für die Landwirtschaft aus, obwohl mit den mittel- und osteuropäischen Staaten ausgesprochen agrarisch strukturierte Länder beigetreten sind. Vor 20 Jahren waren es noch 0,6 %.

Außerdem wird in der Diskussion häufig vergessen, dass die Agrarpolitik fast ausschließlich von Brüssel finanziert wird. Nur deshalb ist der Anteil am EU-Haushalt so hoch. Bezogen auf die gesamten Staatsausgaben der EU-Länder machen die Kosten für die Agrarpolitik weniger als 1 % aus. „Umgerechnet sind das nur 29 Cent pro Tag und EU-Bürger“, weiß DBV-Präsident Gerd Sonnleitner. Dennoch steht zu befürchten, dass die guten Argumente kaum verfangen werden. Die Rechnung ist schlicht, sagt ein Insider: „Wo viel ist, kann auch viel gekürzt werden“.

Ohne finanzielle Hilfen geht es nicht

Dabei ist unstrittig, dass die Bauern weiterhin auf finanzielle Unterstützung angewiesen sind. Trotz eines enormen Strukturwandels hinken die Agrareinkommen hinter der allgemeinen Einkommensentwicklung hinterher. 2009 haben die Land­wirte EU-weit nicht mehr verdient als 1994, hat das europäische Statistikamt EUROSTAT ausgerechnet. Allerdings schwanken die Gewinne heute viel stärker als früher.

Das ist eine Folge der marktorientierten Agrarpolitik. Die extremen Preisschwankungen bei der Milch und die daraus entstandenen politischen Turbulenzen haben vielen Agrarpolitikern deutlich gemacht, dass ein weiterer Abbau der noch verbliebenen Marktinstrumente (z. B. Intervention, private Lagerhaltung) im Hinblick auf die Stabilität der Agrarmärkte fahrlässig wäre.

Bundeslandwirtschaftsministerin Ilse Aigner und ihr französischer Kollege Bruno Le Maire machen sich deshalb dafür stark, „diese Instrumente als Teil eines Sicherheitsnetzes zu erhalten“ und punktuell „noch zu verbessern und wirksamer zu gestalten“, heißt es in einem gemeinsamen deutsch-französischem Positionspapier. Das gilt aber ausdrücklich nicht für die aktuelle Milchquotenregelung, die 2015 definitiv auslaufen soll.

Es ist ein offenes Geheimnis, dass sich die Franzosen durchaus eine „stärkere staatliche Einmischung“ in die Märkte vorstellen können. Auch das EU-Parlament denkt in diese Richtung. Wenn es nach Paris geht, soll es in Zukunft auch allgemeingültige Branchenvereinbarungen und Versicherungslösungen geben. Das werden Berlin, die anderen Mitgliedstaaten und vor allem die Kommission aber wohl nur dann mitmachen, wenn solche Angebote freiwillig sind, dadurch der Wettbe-

werb nicht eingeschränkt wird und keine WTO-Regeln verletzt werden.

Entscheidend für die Einkommenssicherung bleiben damit auch nach 2013 die Direktzahlungen. 2008 stammten nach Angaben der Kommission in der alten EU-15 ungefähr 30 % des landwirtschaftlichen Einkommens aus Direktzahlungen. Und das bei dem damals exzellenten Preisniveau.

Dieser Anteil dürfte in den letzten beiden Jahren noch deutlich gestiegen sein. Das zeigen die Ergebnisse aus dem Agrarbericht der Bundesregierung. Im Wirtschaftsjahr 2008/09 machten die Direktzahlungen über 50 % des Gewinns der deutschen Haupterwerbsbetriebe aus, und das bei einem keineswegs berauschenden Gewinn von gut 38 000 €.

Mehr Geld für die neuen EU-Staaten

Vor diesem Hintergrund ist es kein Wunder, dass in der EU heftig um die Verteilung der Direktzahlungen gestritten wird. Dabei fühlen sich die neuen EU-Staaten bislang grob benachteiligt. Sie machen das an den durchschnittlichen Direktzahlungen pro ha fest. Diese liegen EU-weit bei 262 €/ha. In den baltischen Ländern, Rumänien, Bulgarien und Polen bekommen die Bauern aber zum Teil deutlich weniger als 200 €/ha, während ihre griechischen Kollegen mit über 500 €/ha fast das Dreifache erhalten. Auch Deutschland liegt mit 344 €/ha deutlich über dem EU-Schnitt (Übersicht 1).

Deshalb wollen die mittel- und osteuropäischen Beitrittstaaten mit aller Macht eine neue Verteilung durchsetzen. Am liebsten wäre ihnen eine EU-weit einheitliche Prämie pro ha (sog. „Flatrate“). Dafür werden sie wohl keine Mehrheit finden (siehe Kasten). Dennoch haben sie starke Fürsprecher. Denn auch das Europäische Parlament und Agrarkommissar Ciolos fordern eine „faire Verteilung nach objektiven Kriterien“. Der Haken ist nur, dass „es keine objektiven Kriterien gibt, die für alle Mitgliedstaaten passen“, sagen seine Beamten aus der Generaldirektion Landwirtschaft hinter vorgehaltener Hand.

In der Tat würde eine Neuverteilung der Direktzahlungen nach der LF, dem Umfang des Dauergrünlands oder nach der Zahl der landwirtschaftlichen Arbeitskräfte zu einer großen Umverteilung der Prämien in Europa führen. Diese ginge immer und am stärksten zu Lasten Frankreichs und vor allem Deutschlands. „Es fragt sich, ob eine starke Umverteilung überhaupt zu rechtfertigen ist,“ meint Jürgen Wilhelm, der im niedersächsischen Landwirtschaftsministerium für die Agrarpolitik zuständig ist.

Schon heute bekommen die osteuropäischen Landwirte – relativ gesehen – einen durchaus stattlichen Anteil. Das wird deutlich, wenn man den Wert der Direktzahlungen auf die Kaufkraft oder die Lebenshaltungskosten bezieht, die in den neuen EU-Ländern deutlich niedriger sind.

Am Ende dürfte es einen Kompromiss geben, der eine moderate Umschichtung der Mittel vorsieht, über den die Prämienhöhen in Europa ein Stück weit angeglichen werden. Wie stark die Angleichung ausfällt, wird auch davon abhängen, wie gut der Agrartopf insgesamt gefüllt bleibt. Je stärker gekürzt wird, desto weniger werden die EU-Agrarminister bereit sein, auch noch zwischen den EU-Staaten kräftig umzuverteilen.

Für die Landwirte ist aber nicht nur entscheidend, wie viel Geld zur Verfügung steht, sondern auch, unter welchen Bedingungen es gewährt wird. Hier hat der Agrarkommissar erkennen lassen, dass er an der bisherigen 2-Säulen-Architektur der EU-Agrarpolitik nicht rütteln will. Die Direktzahlungen sollen aber so ausgestaltet werden, dass sie „die Erwartungen der Gesellschaft besser als bisher berücksichtigen“. Was das heißt, ist bislang noch Ciolos’ Geheimnis.

Direktzahlungen mit neuen Fußangeln?

An guten Ratschlägen mangelt es nicht. Jede Woche kommen auch aus Deutschland neue auf den Tisch. Die Umweltseite fordert zum Beispiel, die Flächenprämien künftig stärker an Umweltleistungen zu binden. So wollen der deutsche Sachverständigenrat für Um­weltfragen und der NABU Direktzahlungen nur dann noch gewähren, wenn die Landwirte neben ökologischen Mindestleistungen auch noch 10 % ihrer Flächen für den Naturschutz bereitstellen.

Die Landwirtschaftsminister von Schleswig-Holstein und Mecklenburg-Vorpommern, Juliane Rumpf (CDU) und Till Backhaus (SPD) können sich vorstellen, die Direktzahlungen in eine Grundprämie und Zuschläge für bestimmte Umweltkriterien zu splitten. Intern lässt auch Ilse Aigner solche Optionen prüfen. Das EU-Parlament denkt zumindest teilweise in diese Richtung und will Landwirten, die besonders klimafreundlich wirtschaften, einen Bonus auf die Flächenprämien geben.

Die Arbeitsgemeinschaft bäuerliche Landwirtschaft (AbL) geht noch einen Schritt weiter. Ihrem Vorsitzendem und früheren grünen Europa-Abgeordneten Friedrich-Wilhelm Graefe zu Baringdorf sind vor allem die hohen Direktzahlungen für die „durchrationalisierten großen Ackerbaubetriebe“ ein Dorn im Auge. Wenn es nach der AbL geht, soll es deshalb kräftige Abschläge für Großbetriebe geben.

Die wollte schon der frühere Agrarkommissar Franz Fischler, er hat diese Idee seinerzeit aber eher halbherzig verfolgt. Auch Fischler wusste, dass die Betriebe Wege finden werden, der Kappung zum Beispiel durch Betriebsteilungen zu entgehen. Deshalb haben die EU-Agrarminister seinerzeit Fischlers Vorschlag nicht weiter verfolgt. Dacian Ciolos hält sich noch bedeckt: „Es gibt Grenzen für sehr große Betriebe. Die Einführung einer Kappung ist aber kein Ziel an sich“, sagte er Ende Juli in Brüssel. Insider gehen daher davon aus, dass der Rumäne schon mit Rücksicht auf die osteuro­päischen Großbetriebe vorschlagen wird, die bestehende Sondermodulationsrate von 4 % für Direktzahlungen von mehr als 300 000 € noch ein wenig zu verschärfen, ohne eine harte Kappungsgrenze zu fordern, ab der es keine weiteren Direktzahlungen mehr gibt.

Drohen neue Auflagen und mehr Bürokratie?

Eines haben alle diese Vorschläge gemeinsam: Sie erhöhen den Verwaltungsaufwand für Bauern und Behörden und sie schmälern die Einkommenswirkungen der Direktzahlungen. Für DBV-Präsident Gerd Sonnleitner ist deshalb klar, dass „die entkoppelte Flächenprämie als pauschalierter Direktausgleich erhalten bleiben muss“.

In der Tat spricht gegenwärtig wenig für einen radikalen Neuzuschnitt der Direktzahlungen. Ciolos dürfte schon viel erreicht haben, wenn es ihm gelingt, die 1. Säule EU-weit wieder einheitlicher zu gestalten. Deutschland ist hier mit seinem Modell der vollständig entkoppelten, regionalen Flächenprämien der Musterknabe. Diesen Weg haben andere Mitgliedstaaten erst noch vor sich. Dort sind die Flächen- und Tierprämien teilweise noch gar nicht entkoppelt.

Neben oder statt Zuschlägen für Umwelt- und Klimaschutz könnte die Kommission alternativ auch versuchen, die Cross Compliance-Schrauben weiter anzuziehen. Das hätte aus Brüsseler Sicht den Charme, dass die schärferen CC-Auflagen als echte Gegenleistung für die Direktzahlungen verkauft werden könnten. In diese Richtung denken offensichtlich die Umweltexperten in der Kommission.

„Wir diskutieren mit Agrarkommissar Ciolos darüber, wie man die Agrarpolitik grüner gestalten kann“, so Karl Falkenberg, oberster Beamter in der General-direktion Umwelt kürzlich im Interview mit der Nachrichtenagentur AgraEurope. „Eine große Rolle wird dabei Cross Compliance spielen“. Handlungsbedarf sieht Falkenberg vor allem beim Wasserschutz und bei der Bewässerung landwirtschaftlicher Flächen, die effizienter werden müsse.

Aus Sicht der Bauern müssen die Cross Compliance-Regelungen künftig vor allem einfacher und praktikabler werden. Auch das EU-Parlament hat sich dafür stark gemacht. Das sieht auch Falkenberg so. Die Kommission wolle hier besser werden. Viele Probleme hätten aber gar nichts mit Brüssel zu tun, sondern beruhten auf nationalen Vorschriften, meint er. Explizit nennt er die deutschen Erosionsschutzvorschriften.

Modulation ist überflüssig

Ein weiteres permanentes Ärgernis für die Bauern ist die Modulation, mit der die Direktzahlungen quasi nachträglich noch einmal gekürzt werden. Derzeit ist völlig offen, wie es damit weitergeht. Dacian Ciolos hat dazu jedenfalls noch keinen Fingerzeig gegeben. Deutschland hat hier eine klare Position: Abschaffen, heißt es bei Bund, Ländern und DBV einmütig. Der permanente Verteilungsstreit zwischen 1. und 2. Säule müsse beendet werden. Notwendig sei vielmehr eine klare Entscheidung über die finanzielle Ausstattung der beiden Säulen, die bis 2020 Bestand haben müsse, forderte der DBV geschlossen beim Bauerntag im Juli in Berlin.

Selbst die Naturschutzverbände hängen nicht an der Modulation. „Wenn wir die Mittel grundlegend neu verteilen und eine Basisprämie sowie umweltbezogene Zusatzförderungen einführen, dann erübrigt sich eine Modulation“, sagt Florian Schöne, Agrarreferent des NABU. „Die Modulation war nur eine Krücke, die vorübergehend zur Umverteilung nötig war. Langfristig ist sie aus Sicht aller Umweltverbände weder notwendig noch zielführend.“

Ob sie tatsächlich abgeschafft wird, ist offen. Das Europäische Parlament hält es zwar auch für notwendig, dass die „finanziellen Prioritäten der EU-Agrarpolitik von Beginn an feststehen müssen“. Dennoch haben sich die Abgeordneten in der Anfang Juli verabschiedeten Entschließung zu keiner nachdrücklichen Positionierung durchringen können.

Kein Geld für die 2. Säule

Im Vergleich zur 1. Säule läuft die Diskussion über die Weiterentwicklung der 2. Säule fast harmonisch, wenn man einmal vom Streit um die neue Gebietskulisse für die benachteiligten Gebiete ab-sieht (siehe Kasten). Alle sind sich einig, dass die Mitgliedstaaten und Regionen weiterhin möglichst große Spielräume brauchen, um die regionalen Beson-derheiten berücksichtigen zu können.

Auch der Grundsatz der gemeinsamen Finanzierung der Programme durch Kommission und Mitgliedstaat steht nicht in Frage. Aber angesichts der leeren Kassen haben einige Mitgliedstaaten Mühe, die EU-Gelder mit entsprechenden nationalen Haushaltsmitteln kozufinanzieren. Bisher gilt, dass die Mitgliedstaaten bei der Regelförderung je nach Wirtschaftskraft der Region zwischen 25 und 50 % der Fördermittel selbst aufbringen müssen. In ihren Augen zu viel.

Sie fordern deshalb, dass sich die EU demnächst mit einem höheren Anteil engagieren müsse. So ist das aktuell schon bei den Modulationsmitteln für die so genannten neuen Herausforderungen der Fall. Sie werden zu 90 % von der EU kofinanziert. Im EU-Parlament wird deshalb darüber nachgedacht, die Kofinanzierungssätze für die einzelnen Maßnahmen nach deren europaweiter Relevanz zu staffeln. Maßnahmen gegen den Klimawandel bekämen demnach hohe EU-Förderanteile. Maßnahmen zur Dorferneuerung erhielten entsprechend niedrigere Förderanteile aus Brüssel. Davon halten Ciolos Beamte gar nichts: Das wäre ein bürokratischer Super-Gau, warnen sie.

Wenn die Kofinanzierungssätze nicht kurzfristig angepasst würden, laufe man Gefahr, dass die EU-Gelder in Brüssel liegen bleiben. Das ist keine leere Drohung. Die schleswig-holsteinischen Bauern können schon heute ein Lied davon singen. Bereits im Februar dieses Jahres hat die schwarz-gelbe Landesregierung in Kiel das Agrar-Investitionsförderungsprogramm mangels Kofinanzierungsmittel ausgesetzt.

Das Problem wird sich noch verschärfen, wenn in den kommenden Jahren die im Grundgesetz verankerte Schuldenbremse den Handlungsspielraum von Bund und Ländern noch stärker einengt.

Der Berufstand hat die Sorge, dass die wachsenden Haushaltsengpässe auch dazu führen könnten, die Programme der 2. Säule zu „missbrauchen“. Man könnte auf die Idee kommen, mit den Mitteln allgemeine staatliche oder kommunale Infrastrukturentwicklung zu betreiben, was eigentlich mit nationalen Steuermitteln erfolgen sollte. „Die Maßgabe muss daher lauten: Für die Landwirte und nicht für die Landräte“, fordert DBV-Präsident Sonnleitner nachdrücklich.

Das bleibt festzuhalten

Dacian Ciolos wird wie kaum einer seiner Vorgänger um die finanzielle Basis für die künftige EU-Agrarpolitik kämpfen müssen. Nur wenn es ihm gelingt, deutlich zu machen, warum die Landwirtschaft finanziell unterstützt werden muss und welche Gegenleistung die Gesellschaft dafür bekommt, wird er auch in Zukunft die notwendigen Gelder für die Landwirtschaft sichern können.

Ludger Schulze Pals