Dieser Beitrag ist zuerst erschienen im "Wochenblatt für Landwirtschaft und Landleben".
Wer hat nicht schon einmal davon geträumt, sich unabhängig zu machen vom „Subventionstropf“ der EU? Wieder Wirtschaften nach gutem Wissen und Gewissen statt nach Vorgabe. Was aber würde sich überhaupt ändern, wenn man keinen Antrag mehr abgibt? Welche Regeln und Kontrollen gäbe es dann noch? Mit welchen Sanktionen muss man rechnen, wenn man als Antragsteller oder Nicht-Antragsteller gegen eine vielleicht als unsinnig empfundene Regel verstößt? Und wie kann man sich gegen Sanktionen wehren?
Das haben wir den Justitiar des Westfälisch-Lippischen Landwirtschaftsverbandes (WLV), Hubertus Schmitte, und den der Landwirtschaftskammer NRW (LWK NRW), Jan-Michael Zuse, gefragt.
Welche Vorgaben entfallen für einen Landwirt, der keinen GAP-Agrarantrag mehr stellt?
Zuse: Er muss die fachrechtlichen Vorgaben, also die „Grundanforderungen an die Betriebsführung“ (GAB) wie es in der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) heißt, weiter einhalten, für ihn entfallen aber die Vorgaben hinsichtlich der Standards zum Guten Landwirtschaftlichen und Ökologischen Zustand von Flächen (GLÖZ). Eine Reihe von GLÖZ-Vorgaben sind aber gleichzeitig nach Fachrecht vorgeschrieben und müssen weiter eingehalten werden (siehe Kasten "Ohne Agrarantrag: Diese GLÖZ entfallen" etwas weiter unten).
Neben Zeit und Nerven für das Antragstellen, die man sich spart: Welche Dokumentationspflichten entfallen?
Zuse: Weder aus den GAB noch aus den GLÖZ ergeben sich zusätzliche Dokumentationspflichten. Auch ohne Prämien sind beispielsweise weiterhin die Dokumentationspflichten des Pflanzenschutzgesetzes oder der Düngeverordnung einzuhalten. Auch sonstige Unterlagen wie zum Beispiel Rechnungen oder Pachtverträge werden anderweitig, etwa für die Steuer, benötigt.
Ohne Agrarantrag: Diese GLÖZ entfallen
Wer auf die Agrarprämien verzichtet, für den ändern sich vor allem die Regeln bei der Bodenbearbeitung zur Erosionsvermeidung (GLÖZ 5), der Mindestbodenbedeckung (GLÖZ 6) und beim Fruchtwechsel (GLÖZ 7). Die restlichen Regeln bleiben mehr oder weniger bestehen:
Erhaltung von Dauergrünland (GLÖZ 1): Dauergrünland müssten Sie weiterhin erhalten. So erlaubt das Landesnaturschutzgesetz NRW die Umwandlung von Dauergrünland ausschließlich mit Genehmigung. Diese wird nur erteilt, wenn „die Beeinträchtigungen ausgeglichen werden“. Gleichzeitig verbietet das Bundesnaturschutzgesetz den Grünlandumbruch für Flächen in Biotopen, auf erosionsgefährdeten Hängen, in Überschwemmungsgebieten, an Standorten mit hohem Grundwasserstand oder Moorflächen. Zudem untersagen die Verordnungen zu Landschafts- und Naturschutzgebieten oft ebenfalls eine Umwandlung von Dauergrünland zu Acker.
Mindestschutz von Feuchtgebieten und Mooren (GLÖZ 2): In Mooren dürften Sie Dauergrünland weiterhin nicht umwandeln oder pflügen, Dauerkulturen nicht zu Ackerland umwandeln und auch sonst die landwirtschaftliche Fläche nicht verändern, etwa durch Eingriff in das Bodenprofil. Denn Moore gelten laut Bundesnaturschutzgesetz als gesetzlich geschützte Biotope und dürfen nicht „erheblich beeinträchtigt“ werden. Gleiches gilt für „Sümpfe, Röhrichte, Großseggenrieder, seggen- und binsenreiche Nasswiesen, Quellbereiche, Binnenlandsalzstellen“. Nur in Feuchtgebieten, die nicht in diese Kategorien fallen, entfiele der „Mindestschutz“, wie ihn GLÖZ 2 vorgibt.
Verbot des Abbrennens von Stoppelfeldern (GLÖZ 3): Dieses Verbot gilt zunächst nur für Prämienbezieher. Allerdings verbietet auch das Bundesnaturschutzgesetz „die Bodendecke auf Wiesen, Feldrainen, Hochrainen und ungenutzten Grundflächen sowie an Hecken und Hängen abzubrennen“. Zudem verbieten oder schränken viele Kommunen aus Immissionsschutzgründen das Abbrennen von Stoppelfeldern ein.
Schaffung von Pufferstreifen entlang von Wasserläufen (GLÖZ 4): Zwar entfiele die generelle Vorgabe, an Gewässern innerhalb des Abstands von 3 m ab Böschungsoberkante keine Pflanzenschutz-, Düngemittel und Biozid-Produkte anzuwenden. Die Abstandsregelungen gemäß Düngeverordnung, Pflanzenschutz-Anwendungsverordnung und Wasserhaushaltsgesetz blieben aber bestehen. Je nach beispielsweise Hangneigung schränken diese das Wirtschaften an Gewässern noch stärker ein als GLÖZ 4.
Bodenbearbeitung zur Begrenzung von Erosion (GLÖZ 5): Das Bundes-Bodenschutzgesetz verpflichtet alle Landwirte nach guter fachlicher Praxis so zu wirtschaften, dass Bodenabträge vermieden werden. Auch das Landesbodenschutzgesetz NRW verlangt, Bodenerosion zu vermeiden. Die detaillierten Vorgaben nach GLÖZ 5, wann und wie je nach Erosionsgefährdungsklasse gepflügt werden darf, entfielen hingegen.
Mindestanforderungen an die Bodenbedeckung (GLÖZ 6)/ Fruchtwechsel auf Ackerland (GLÖZ 7): Das Bundes-Bodenschutzgesetz fordert von allen Landwirten, „die biologische Aktivität des Bodens durch entsprechende Fruchtfolgegestaltung“ zu erhalten und zu fördern. Die detaillierten Vorgaben zur Mindestbodenbedeckung und zum Fruchtwechsel nach GLÖZ 6 und 7 entfielen ohne Agrarprämien hingegen.
Mindestschutz nicht produktiver Flächen und Landschaftselemente an Ackerland (GLÖZ 8): Die Verpflichtung, 4 % des Ackers als nicht produktive Fläche vorzuhalten, entfällt auch für Antragsteller ab 2025 bis Ende 2027.
Umweltsensibles Dauergrünland (GLÖZ 9): Faktisch würde das Umwandlungsverbot von Grünland in FFH- und Vogelschutzgebieten bestehen bleiben. Denn: Das Landesnaturschutzgesetz erlaubt eine Umwandlung nur nach einer Genehmigung durch die Naturschutzbehörde, die diese wohl in solchen Gebieten nicht erteilen wird.
Wie stark wird die Einhaltung der GAP-Auflagen kontrolliert und wie oft lassen sich Kontrolleure der Fachbehörden blicken?
Zuse: Um die Einhaltung des Förderrechts zu kontrollieren, muss der Direktor der Landwirtschaftskammer als Landesbeauftragter (Bewilligungsbehörde) prüfen, ob die im Sammelantrag gemachten Angaben aller Antragsteller sachlich zutreffend und vollständig sowie alle Fördervoraussetzungen eingehalten sind.
Dazu wird beispielsweise in NRW für die flächenbezogenen Fördermaßnahmen ein satellitengestütztes Flächenmonitoring angewendet, bei dem die Flächen alle fünf Tage überflogen werden. In diesem Jahr werden Satellitenbilder zum Beispiel zur Überprüfung der folgenden Voraussetzungen genutzt: Sind die Kulturarten richtig angegeben, die Flächen ganzjährig beihilfefähig? Erfolgt eine landwirtschaftliche Tätigkeit auf Dauergrünland sowie eine Mindestbewirtschaftung auf Brachen oder Streifen? Wird der Sperrzeitraum auf Brachen eingehalten?
Die Vor-Ort-Kontrollen konzentrieren sich dann auf die Prüfung der Verpflichtungen, die sich nicht über das Flächenmonitoring kontrollieren lassen – also zum Beispiel ein Bearbeitungs- oder Nutzungsverzicht, Aussaattermine, Dünge- und Pflanzenschutzmittelverzicht, Befahrensverbote oder Verwendung zulässiger Saatgutmischungen.
Bei den flächenbezogenen Maßnahmen der Ersten und Zweiten Säule werden rund 5% der Antragsteller vor Ort geprüft: Bei rund 40.000 Antragstellern in NRW also etwa 2000 Betriebe pro Jahr. Bei den ELER-Tierschutzmaßnahmen und den gekoppelten Maßnahmen der Ersten Säule, also Mutterkühe, Schafe und Ziegen, sind es mindestens 3 %, bei den restlichen GLÖZ- und GAB-Standards mindestens 1%. Davon werden rund ein Viertel per Zufall ausgewählt, drei Viertel risikobasiert, also weil beispielsweise bei der letzten Kontrolle ein Verstoß festgestellt wurde. Hinzu kommen anlassbezogene Kontrollen.
Schmitte: Die Einhaltung des Fachrechts, also etwa Tier- oder Naturschutz, wird nicht in festen Intervallen kontrolliert, sondern üblicherweise nur, wenn es einen konkreten Anlass für die Prüfung gibt, zum Beispiel eine Anzeige bei der Behörde.
Da unter anderem Betriebe mit Nutztierhaltung der Aufsicht des Veterinäramtes unterliegen, kann dieses aber auch anlasslos Kontrollen durchführen. Dabei darf die Behörde laut Tierschutzgesetz Grundstücke, Geschäftsräume, Wirtschaftsgebäude und Transportmittel des Auskunftspflichtigen betreten, zur Vermeidung dringender Gefahren sogar Wohnräume. Zudem darf sie Fotos machen, Unterlagen einsehen, Tiere untersuchen und beobachten sowie Proben nehmen. Wie oft das tatsächlich geschieht, ist von Behörde zu Behörde und je nach personeller Ausstattung unterschiedlich.
Beispielsweise der Pflanzenschutzdienst hat ähnliche Befugnisse, die Naturschutzbehörden immerhin ein Betretungsrecht für Grundstücke. Im Düngerecht finden jährlich etwa 1000 anlasslose Kontrollen statt, im Pflanzenschutzrecht werden 1% der Anwender aus Landwirtschaft und Handel kontrolliert.
Ein aktuelles Beispiel: Ein Landwirt hält Schweine, die Versorgung hat er einem Mitarbeiter übertragen. Bei der Veterinärkontrolle, die aufgrund einer Anzeige stattfand, befanden sich mehrere Tiere nicht in Krankenbuchten, einige lagen fest. Der Amtstierarzt riet zu Nottötungen. Mit welchen Bußgeldern und Prämienkürzungen muss der Landwirt rechnen?
Zuse: Bei erstmaligem, fahrlässigem Verstoß beläuft sich der prozentuale Prämienabzug in der Regel auf 3%. Die Zahlstelle kann jedoch je nach Schwere, Dauer oder Ausmaß den Kürzungssatz auf 1% reduzieren oder auf 10% erhöhen. Bei einem vorsätzlichen Verstoß kürzt die Behörde in der Regel um 15%, darf aber auch bis zu 100% der Förderung streichen. Dabei muss der Landwirt sich das Verhalten von Mitarbeitern oder auch Lohnunternehmern wie eigenes Verschulden zurechnen lassen.
Schmitte: Im konkreten Fall, der noch vor Gericht verhandelt wird, war es so: Das Veterinäramt verhängte ein Bußgeld gegen den Landwirt. Pro Schwein, das nach Ansicht des Veterinäramtes nicht richtig versorgt war, soll er 100€ zahlen, insgesamt etwas über 1000€.
Der Landwirt erhält Direktzahlungen in Höhe von rund 80.000€ pro Jahr. Die Sanktion würde bei fahrlässigem Verstoß 5% ausmachen, also 4000€. Die Bewilligungsbehörde ist aber aufgrund der Feststellungen im Rahmen der Kontrolle der Auffassung, er habe vorsätzlich gehandelt und fordert 20%, also 16.000€ zurück.
Hier zeigt sich: Bei hohen Direktzahlungen fällt die pauschale Sanktion durch Kürzung der Direktzahlungen oft deutlich höher aus als das Bußgeld. Zudem erfolgt im Ordnungswidrigkeitenrecht keine pauschale Zurechnung der Tat. Stattdessen ist jedem Täter der Verstoß einzeln nachzuweisen. Im Beispielsfall musste auch der Mitarbeiter ein Bußgeld zahlen. Dem Landwirt wurde vorgeworfen, er habe den Mitarbeiter nicht richtig kontrolliert. Er hätte selbst öfter nach den Tieren schauen müssen. Wäre ihm das nicht vorzuwerfen gewesen, wäre er straffrei geblieben.
Wie unterscheiden sich Bußgelder und Prämienkürzungen je nachdem, ob ein Vergehen aus Versehen, also fahrlässig oder „mit Vorsatz“, ob es einmalig oder mehrmals erfolgt?
Zuse: Im Förderrecht besteht die Unterscheidung bei erstmaligem Verstoß zunächst in der Höhe der Regelkürzung, also bei fahrlässigem Verstoß 3%, bei vorsätzlichem 15%. Die konkrete Höhe ist aber eine Einzelfallentscheidung und kann sich wie erwähnt auf 10% bei fahrlässigem und 100% bei vorsätzlichem Verstoß erhöhen. Mehrere nicht wiederkehrende, nicht vorsätzliche Verstöße im selben Kalenderjahr werden auf bis zu 10% addiert, mehrere wiederkehrende, nicht vorsätzliche, Verstöße auf bis zu 20%. Auch vorsätzliche wiederkehrende Verstöße werden addiert, wobei die Kürzung insgesamt 100% nicht übersteigen darf.
Schmitte: Im Fachrecht, also beispielsweise im Tier- oder Naturschutzgesetz, beträgt die Geldstrafe für eine fahrlässige Ordnungswidrigkeit 50% der Strafe einer Vorsatztat. Die Geldstrafe soll zudem die Bedeutung der Ordnungswidrigkeit, die Schwere des Vorwurfs an den Täter sowie seine wirtschaftlichen Verhältnisse berücksichtigen. Nur bei geringfügigen Ordnungswidrigkeiten spielen die wirtschaftlichen Verhältnisse keine Rolle.
Bei der Festlegung des Bußgelds muss in jedem Einzelfall untersucht werden, welcher Schuldvorwurf dem Täter zu machen ist. Als vorsätzlich gilt nicht nur die absichtliche Tat, sondern auch, wenn der Täter in Kauf nimmt, einen Rechtsverstoß zu begehen, um sein angestrebtes Ziel zu erreichen. Fahrlässig handelt hingegen, wer „lediglich“ die erforderliche Sorgfalt außer Acht lässt. Die Abgrenzung kann im Einzelfall schwierig sein. Lässt ein Täter wiederholt die erforderliche Sorgfalt außer Acht, drängt sich der Verdacht auf, dass er den Rechtsverstoß in Kauf nimmt, um einen Taterfolg zu erzielen. Eine Bestrafung als Vorsatztat ist dann naheliegend.
Wie kann sich ein Landwirt gegen Bußgelder und Prämienkürzung wehren, wenn er sich zu Unrecht etwa vom Veterinäramt beschuldigt sieht, gegen Tierschutzauflagen zu verstoßen?
Zuse: Dem Landwirt bleibt im Förderrecht in der Regel nur die Klage vor dem zuständigen Verwaltungsgericht gegen den jeweiligen Subventionsbescheid. Welche Rechtsschutzmöglichkeiten bestehen, ergibt sich aus der im Bescheid enthaltenen Rechtsbehelfsbelehrung.
Schmitte: Ist der Betroffene mit dem Bußgeldbescheid nicht einverstanden, muss er nicht direkt vor Gericht ziehen, sondern kann zunächst binnen zwei Wochen Einspruch einlegen. Die Verwaltungsbehörde prüft dann intern, ob sie die Entscheidung ändert oder daran festhält. Nur im zweiten Fall leitet sie den Einspruch an die Staatsanwaltschaft weiter und diese an das Amtsgericht. Dort kommt es dann zur Verhandlung. Das Amtsgericht kann aber auch ohne Verhandlung, nur durch Beschluss entscheiden, wenn der Betroffene einverstanden ist.
Wenn nun ein Landwirt gegen Fachrecht verstoßen hat: Was ändert sich nachfolgend an der Häufigkeit der Kontrollen der Bewilligungsbehörde und der der Fachbehörden?
Zuse: Da sich der Landwirt nach Feststellung eines Erstverstoßes in der Risikoauswahl befindet, ist die Wahrscheinlichkeit einer erneuten Kontrolle, ob er das Förderrecht einhält, höher.
Schmitte: Außer beim Halten von Tieren zu Versuchszwecken gibt es im Fachrecht keine pauschale Vorgabe, im Falle eines Verstoßes die Kontrollhäufigkeit zu steigern. Jedoch ist es naheliegend, dass die Verwaltungsbehörde eine Nachkontrolle durchführt, um zu sehen, ob sich die Situation gebessert hat.
